公共组织的绩效和评估
(一)企业绩效与企业绩效
与企业绩效相比，企业绩效具有以下特征。
1.公共组织的管理目标是复杂的。
与企业突出经济目标、利润率、市场份额、单位成本的管理目标相比，公共组织的管理目标要复杂得多，有时社会目标、无形目标、长期目标更为根本。事实上，政府的产出或政府职能的延伸总是复杂的，而且往往是有争议的。面对多重或不明确的目标，很难说这些目标是否会有效或完全实现。与公共组织的管理目标相比，企业目标易于量化确定，因此易于进行绩效评价。净资产收益率、总资产收益率、资产负债率、销售增长率、资本积累率等基本指标可以反映企业的业绩内容。然而，公共组织的一些目标涉及公平、责任、质量等，因此很难进行简单的定量分析。
2.公共组织的产品形式是特殊的。
企业生产的产品在形式上有两个特点:一是可见性，企业产品大多是有形的实体；第二个是终端，即使一个企业产品是一个配件，它也有独立的价值。企业产品在形式上的可见性和终止性，为企业绩效评价提供了直接直观的依据和比较的平台。公共组织提供的产品主要是服务型的，相当一部分产品是无形的。而且单个部门提供的产品在公共组织的整个服务过程中往往只是处于中间状态，不具有可比性。比如精心策划一次行政会议，深入基层做一次调查研究，就很难说能直接体现在业绩上。
3.公共组织的多维产品标准
企业生产的产品和管理目标一样，通常采用一维的技术标准，客观的技术标准很容易做到* * *知识。公共机构的产品不简单，这是一个技术问题。不同的产品有不同的标准。即使是同一个产品，也涉及政治、文化、社会等诸多因素。来自不同领域的评价主体有不同的评价视角和特定的主观感受，这是评价困难的原因。
4.公共组织缺乏价格机制。
市场价格反映了市场的供求关系。企业根据市场信号调整生产结构，改进生产程序，提高生产质量。实际上，市场价格是企业绩效的评价机制。任何在市场上卖个好价钱的企业都是有业绩的，企业的产品低于社会劳动平均成本就能盈利。公共组织所需的服务成本已经以税收的形式预先从社会中扣除。相当一部分公共组织的服务产品没有价格显示机制。甚至有些收费项目通常没有准确的成本计算就进行操作。一些收费项目因其收费动机而扭曲了价格。总的来说，缺乏公共服务的市场交易机制，缺乏公共产品的价格检验机制，缺乏公共组织提供产品的数量和质量，缺乏消费者对公共服务偏好和评价的信息反馈机制。
5.公共组织的生产要素是独特的。
任何生产过程都需要人、财、物因素的结合，企业生产也不例外。当然，公共服务需要物质要素，电子政务对物质的要求具有时代特征，但相比之下，人文要素在公共服务中更为主流，质量水平也差不多。但对人的评价显然比对事物的评价要困难得多，人的主观性和动态性不容易规范。
(二)公共组织的绩效评估特征
我国公共组织的绩效评估呈现出以下四个明显特征(周志仁，2007)。
1.评价的“内向性”
即组织绩效评价主要是政府的一种内部行为，由政府部门发起并实施，评价结果主要用于“内耗”。从政府与社会的关系来看，政府绩效评估的内向性是对社会的相对封闭。虽然近年来顾客满意度越来越受到重视，但这种公民参与的形式有限且明显被动，评价过程和结果使用的透明度不足，问责和公众监督的作用没有得到有效发挥。社会组织作为第三方，刚刚开始独立评估政府部门的绩效，评估的影响力和作用相当有限。
2.评价的“单向性”
从政府层级来看，绩效评估主要是上级对下级的评价；从行政机关与其他公共组织的关系来看，我们重视政府部门对企事业单位的评价，而忽视了企事业单位对各自部门的评价。简而言之，绩效评估的“单向”主要体现在自上而下。
3.评价的“控制取向”
政府组织绩效评估虽然服务于多个目标，但可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家的政府绩效评估侧重于外部问责，即报告绩效水平以促进公民监督，而中国的政府绩效评估更侧重于内部控制和监督。这种目标导向必然会体现在评价主体、内容和重点、评价过程和结果利用上。
4.评价的“自发性”
组织绩效评估是部门和地方政府提高绩效的一种努力和尝试，其实践也相应呈现出多元化趋势。至今没有形成统一的模式和实施规范。这种意义上的自发性在发展的早期是不可避免的。然而，由于自发性，我国组织绩效评价实践的连续性明显不足，评价内容框架、侧重点、实施程序、结果利用方式都在不断变化。此外，领导非常重视评价实践的实施，但不同领导的不同偏好对绩效评价的连续性影响很大，使得绩效评价更加难以统一和规范，最终影响评价的科学性和有效性。
(三)公共组织绩效评估的类型
从20世纪80年代中期到90年代初，我国公共组织绩效评估经历了一个以“目标责任制”为特征的阶段。从20世纪90年代初至20世纪末，该阶段的特点是目标责任制和重视经济增长，类型和方式多种多样；进入21世纪后，为适应新的治理理念和模式的评价、实施机制、重点和覆盖面，逐渐形成了具有中国特色的模式。各种类型的绩效评估逐渐形成。
1.通用组织绩效评估
普适的组织绩效评价有两个特点:(1)绩效评价不是独立存在、独立实施的，而是作为特定管理机制或技术中的一个环节。实践中的例子包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设和道德评价。(2)随着特定管理机制的推广和普及，绩效评估组件被广泛使用，它也被应用于许多公共组织和部门。
2.行业组织绩效评估
行业组织的绩效评价一般是自上而下单向的，即由政府主管部门设立评价指标体系，定期组织对所属企事业单位的组织绩效进行评价。实践中的例子有卫生部门为医院设立的绩效评价体系、教育部门为各级学校设立的绩效评价体系(如普通中小学教育质量综合评价、成人中等教育学校评价体系、本科教育合格评价体系等。)，以及财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业效绩评价体系。
3.特殊组织的绩效评估
绩效评估是针对某项专项活动或政府工作的某个方面。实践中的例子有教育部门在普通中小学全面实施素质教育评价、科技部制定的《高新区评价指标体系》、北京市政府网站政务公开检查评估、江苏省纪委的《运用指标分析法评价五年反腐倡廉目标实现程度》、 珠海万人对政府的评价，深圳企业对政府的评价，山西省运城市政府机关效率标准等等。
值得注意的是，组织绩效评估的三种类型在实践中有一定程度的重叠，类型没有明确界定。
(四)公共组织的绩效评估方法
《中央经济建设部门部门预算绩效考核管理办法(试行)》(蔡健[2004]354号)、《中央经济建设部门项目预算绩效考核管理办法(试行)》(蔡健[2004]404号)明确指出，绩效考核采取定性和定量相结合的方式进行。主要包括:成本效益分析法、最小费用法、综合指数法、模糊数学法、公众评价法、使用价值评价法、目标评价法、评分法等。
成本效益分析是对一个部门在一定时期内的总支出和总效益进行比较分析的评价方法。
最低成本法是一种通过分析政府活动成本来选择方案的评价方法，根据不同情况可分为总成本比较法、平均成本比较法、边际成本比较法和临界值计算法。
综合指数法是在计算各种经济效益指数的基础上，按照一定的权重计算综合经济效益指数。
模糊数学法是指运用模糊数学建立模型并综合评价财政支出效益的方法，对难以比较和判断的模糊经济效益指标之间的模糊关系进行综合评价和计算，以明确各部门使用财政支出的效益。
公众评价法是指通过专家评价和公众问卷或抽样调查，对效益不能直接用指标衡量的财政支出进行判断的方法。
使用价值评价法是通过分析部门提供的公共服务和产品的使用价值来评价部门财政支出的效果。
目标评价法是将年度计划中的绩效目标与本年度的实际执行情况进行对比分析，评价绩效计划的完成情况，对未完成的绩效计划目标进行分析并与以前年度绩效指标完成情况进行对比。
评分法是指行政机关、专家和公众对各项绩效评价内容的完成情况进行评分，并根据评分结果评价绩效完成情况的评价方法。
现有的评价方法可分为传统评价方法和现代评价模型。
1.传统评估方法
根据地质资料服务于不同学科的社会化程度，传统的评价方法可分为:
(1)管理评价法。是指项目管理部对实施内容绩效指标、资金管理绩效指标和产出指标的量化部分进行评价的方法。地质资料管理部门多为事业单位，上级部门对下属机构进行监督指导，进行检查评估，单位内部进行自评。这种方法对受多种因素影响的事物或现象做出总体评价，在某一阶段能起到很好的改进服务的指导作用。
(2)客户评价法。根据效用理论，以消费者为评价者进行评价是一种方法。例如，客户评估法是地质图最有效的方法。客户评价可以采用很多具体的方法，如客户满意度调查、支付意愿、客户使用统计、客户使用证明等。顾客满意度调查法是指调查用户满意度的方法；支付意愿法是指调查人们对地质产品支付意愿的方法；客户使用统计是指通过可用渠道统计客户使用情况的方法；客户使用证书法是指地质资料用户发放证书的方法。
(3)专家评价法。是指专家对项目立项的意义和可行性、项目完成的质量和预期效益、项目完成后的间接效益进行评估的方法。专家评价可以采用很多具体的方法。如成本效益比较法、经济影响法、贡献度评价法、增值法、减亏法等。
以上方法是我国地质资料社会化服务中常用的几种评价方法。它们的评价范围很广，而商业评价只占很小一部分，带有主观性，很难形成直观的可以直接应用于实践的研究结论，为决策提供预测依据和诊断方案。
2.现代评估模型
现代评估模式主要依靠信息处理技术特别是计算机技术的发展，将统计学、运筹学和计量经济学分析的最新研究成果应用于服务绩效评估。目前文献中常见的研究方法有数据包络分析(DEA)、层次分析法(AHP)、模糊综合评价法、灰色关联分析法、多元统计综合评价法和人工神经网络法(ANN)。这些方法形成的评价结果直观、易操作。以下是对这些方法的简要介绍:
(1)数据包络分析。它最早是由美国著名运筹学家A.Charnes和W.Cooper在1978中提出的，用来评价多投入多产出“部门”(称为决策单元)的相对有效性。DEA方法可以看作是一种非参数经济估计方法，其实质是根据一组关于投入和产出的观测值来确定有效生产前沿面。DEA方法应用广泛，可用于各种方案间的有效性评价、服务进度评价和效益评价。20世纪90年代以来，我国在DEA技术的理论和应用研究方面取得了很大进展。该理论涉及具有模糊元素的DEA评价方法、判断DEA有效性的简化算法和只有输入的DEA评价技术。DEA方法的优点是不需要给出代表决策者偏好的权重或投入产出之间的函数关系；缺点是投入产出数据不允许是随机变量，不能反映决策者的偏好。其应用范围仅限于一类多输入多输出对象系统的相对有效性评估。
(2)层次分析法。它是由著名物流学家T.L.saaty于20世纪70年代提出的。其基本原理是根据目标、子目标(准则)、约束和具有层次结构的部门制定评价方案，通过两两比较确定判断矩阵，然后根据判断矩阵的最大特征根，用对应特征向量的分量作为对应系数，最后综合各方案各自的权重(优先度)。该方法是定量和定性方法的结合，广泛应用于确定多个指标的权重。AHP方法具有高可靠性和小误差，因为它允许评价者在相对重要性函数表中给出两个因素之间比较的重要性等级。缺点是该方法在遇到因素多、规模大的问题时容易出问题。其应用仅限于因素子集中因素不超过9个的对象系统，其重要等级通常由专家给出，这就不可避免地涉及到专家主观判断的准确性。
(3)模糊综合评价法。该方法是一种对包含模糊因素的对象系统进行综合评价的方法。它是在模糊环境下，考虑多种因素的影响，为某一目的而进行的综合决策方法。它用模糊数学方法将评价对象和评价指标转化为隶属度和隶属函数，通过模糊合成运算得到模糊结果集。它可以解决综合评价中的模糊性，在许多领域得到了广泛的应用。
(4)灰色关联分析。在多指标综合评价中，评价目标往往是灰色的，因此用灰色关联分析法进行综合评价是合适的。它从样本数据中确定一个最优的参考序列，通过计算每个样本序列与参考序列的相关性，可以对评价目标进行综合分析。在综合评价中，这种方法的数学处理不太复杂，可以利用样本提供的所有信息，对所有评价指标一视同仁，避免了主观因素对评价结果的影响。
(5)多元统计综合评价法。这种方法是数学和数理统计的结合，在数学上更严谨。它是一种不依赖于专家判断的客观方法，可以排除评价中人为因素的干扰和影响，更适用于评价指标间相关性较高的对象系统的综合评价。这种方法最大的优点是在其评价模型生成过程中也产生了信息权重，这是其他方法所不具备的。但有利有弊，这也造成了它的一个弊端，就是忽视指标的实际重要性，过分强调指标数据的客观性。这种方法的另一个缺点是其评价结论的相对性。样本成分的变化会导致评价结果的“逆序”，这是不合理的。
(6)人工神经网络。近年来，随着计算机技术的发展，神经网络理论和遗传算法也在综合评价领域占据了重要地位，为评价技术做出了突出贡献。人工神经网络是由大量简单的处理单元组成的网络系统，最早始于Meculloch和Pitts在1943中提出的神经元的数学模型。它反映了人脑功能的许多基本特征，是一个具有并行处理的非线性系统。但它并不是人脑神经系统的真实写照，而只是对人脑行为的简化、抽象和模拟。社会服务综合评价的人工神经网络基本原理是:将描述社会服务基本指标的属性值作为人工神经网络的输入向量，将代表综合评价目标的结果作为人工神经网络的输出值；然后用足够多的样本向量训练网络，使不同的输入向量得到不同的输出值，使ANN所具有的权值集合就是自适应学习后网络的正确内部表示。经过训练的人工神经网络可以作为综合评价不同服务的有效工具。它最大的优点是适应性和学习能力强，但也存在局部最优、学习速度慢、容错性下降、浮点溢出和网络收敛等问题。
上述方法总体上反映了服务项目评估持续改进的趋势，也是理解问题的正确途径。从定性到定量，再到数学计算机等综合评价方法，项目评价的不确定性越来越大，评价对象范围不断扩大，越来越复杂。相应地，用于完成项目评估的方法支持系统变得更加广泛。其实各种评价之间是有* * *和互补的。更准确的理解是，这些方法都有各自的评价对象，要根据评价对象选择相应的评价方法。