学校管理学案例分析与问题讨论

江苏省无锡市学校管理实行“管办分离”改革

[问题背景]

无锡位于江苏省南部，中国经济发达的长江三角洲中部。下辖两个市(县)、七个区。目前，全市共有411所小学，在校学生322657人。初中127所，学生202536人；有71所高中，学生97662人。全市小学入学率和巩固率均达到100%，初中入学率和巩固率分别达到100%和99.5%，九年义务教育完成率为98.74%。

长期以来，教育事业管理体制存在着政府负总责、教育管理与办学一体化的典型现象，造成职责不清、运行效率低下、公共职能弱化等。教育行政部门多年来习惯于直接管理学校，大量的时间和精力都消耗在具体事务上。教育局局长成了各个学校的校长。学校内部的人、财、物管理必须由行政部门决定，连进人、发奖金的事都要经过主任办公会讨论决定。教职工的积极性不能充分调动，学校内部管理缺乏应有的活力。同时，由于直接管理学校，教育局投入了更多的精力办直属学校，因此在政策制定、资金支持、业务指导等方面或多或少存在倾斜，整个行业的管理存在不平衡。为了改变这种状况，无锡市委市政府率先提出了“管办分离”的改革思路。

[决策过程]

2005年6月，无锡市委市政府出台《关于全面实施改革七项重点任务的决定》，明确要在国有企业改革、投融资体制改革、金融体制改革、社会事业改革等七个方面全面实施改革。其中，社会事业领域的改革是重中之重。

2005年底，无锡率先实现了卫生、教育、文化、体育四个行业的“政事分开、政资分开、管办分开”改革，开始了全国首次管办分离改革的破冰之旅。65438年2月，无锡正式成立“学校管理中心”，这是教育行政系统实行政事管办分离的重要举措。2006年3月，无锡市学校管理中心召开办公会议，讨论学校绩效考核实施方案。

[具体措施]

2005年，市教育局将市属义务教育学校划归各区管理，实行“以县为主”的义务教育管理体制；非义务教育阶段的市属高中、中高等职业技术教育全部归学校管理中心管理。

学校管理中心和教育局相对独立运作，通过合理分流，不增加人员和办公经费。教育局以行业管理职能为主，主要做好政策导向、规划布局、行业引导和监督管理，负责组织购买和提供公共服务，营造发展环境；校管中心直属市政府领导，代表政府履行出资人职责，负责运营原教育局直属学校。建立教育局与校管中心联席会议制度，确保各项工作协调一致。

同时，将原市政府教育督导室与市教育局合署办公，调整为单独设置，两个单位工作人员不交叉任职，从人、财、物等方面为教育督导机构独立开展工作提供了有力保障，解决了教育督导机构与教育行政在体制机制上不分的问题，保证了教育督导的相对独立性。

这三项工作的顺利完成，真正使无锡教育系统的“管理、运行、监督”形成了“三权分立”的趋势。教育局相当于裁判员，学校管理中心相当于教练，学校就是运动员。它们相互制约、相互促进，实现了行政管理和社会事业的分离。

[政策创新]

无锡教育实行政事分开改革，将公办学校的主办管理权与办学监督权分离，将市教育局与原市办学校的关系转变为行业管理关系，无疑有利于学校自主权的进一步落实，建立和完善学校自我发展、自我约束的运行机制，促进学校更好的可持续发展。

同时，有利于提高地方政府相关职能部门的运行效率和创新能力，解决政府部门既当裁判员又当运动员的自我监管这一棘手问题，从而促进良性竞争，提高公共产品的供给质量。

[实施效果]

随着无锡教育的“管办分离”改革，其成果主要有:

人们得到更多的好处。管办分离后，校管中心精心办学，市属学校办学水平和教育质量稳步上升。2006年，市属高中高考成绩在全市、全省名列前茅。市级教育资源的优质效应进一步显现。三所高中分别顺利通过省级四星级和三星级高中评估验收。市级普通高中招收的新生90%以上在省级三星级高中，处于全国领先水平。“让无锡所有的孩子都上重点中学”将不再是一句口号。与此同时，停办近40年的女子中学于去年9月复办，引起社会各界强烈关注。教育局重点加强对义务教育的投入和支持，推进素质教育，提高办学质量，坚持均衡发展。职业教育也呈现出良好的发展势头，积极实施职业教育倍增计划，中高职在校生超过20万人。以提高基础能力和办学效益为重点，大力推进职业教育资源整合。

教育行政机关的职能发生了变化。管办分离后，市教育局不再直接办学，其所属的民办学校也依法自主办学。市教育局将精力投入到全市教育规划布局、政策制定、行业引导、监督管理、营造发展环境等方面，致力于为社会提供更好的公共教育服务。

市政府教育督导室的职能得到加强。市政府教育督导室单独挂牌成立后，教育督导的重点逐渐从“督学为主”向“督学为主、政府为主”转变。监管范围也由原来的市教育局直属学校扩大到“本级政府有关部门、下级人民政府、各级各类学校及本市管辖的其他教育机构”。一年多来，市政府教育督导室对小学招生、小学升初中、中小学“减负”工作、寒暑假违规补课、农村义务教育免除杂费等情况进行了专项督导调研，为促进全市教育事业健康发展发挥了重要作用。

市学校管理中心的作用开始显现。“管办分离”后，市校管中心履行政府出资人职责，以管好国有资产、办好每一所市属学校为目标，大力推进现代学校制度建设，探索学校评价机制和用人机制改革，提高市属学校教育质量，实现规模效益。

联席会议制度加强了三方的合作。管办分离后，市教育局、市政府教育督导室、市校管中心通过联席会议制度，共同研究解决关系教育全局、涉及“管、监、办”的重要问题。2006年上半年，先后召开6次联席会议，研究解决学校评估、入学考试、布局调整等重点工作，有效解决了一些教育热点难点问题，促进了教育和谐发展。

[案例回顾]

无锡试点办分离将有助于建设服务型政府，最终实现“小政府、大社会”的机构改革目标，为国内行政改革提供很好的借鉴。

在教育“管办分离”改革中，分离出公办学校的主办权、管理权和办学权，将市教育局与原市属公办学校的关系转变为行业管理关系，有利于进一步落实学校自主权，建立和完善学校自我发展、自我约束的运行机制，促进学校更好地可持续发展。而且管办分离改革也促使教育行政部门不要对民办学校区别对待，有利于民办教育的发展。

无锡的管办分离改革在江苏乃至全国都是一个全新的探索。这场改革不仅是社会事业的改革，也是政府自身的改革。它面临的矛盾和问题会触及权力意识和官本位的传统，改革任重道远。