基于问题管理的空管安全风险管理模式研究
民航；空中交通管制；问题管理；风险管理；风险因素分析
0简介
早在2006年，国际民用航空组织(ICAO)和相关机构就预测，到2020年全球航空运输量将翻一番。近十年来，中国民航航空运输量每年以两位数的速度增长。数据显示，中国航空运输总周转量已从2003年的世界第五位上升到2010年的世界前三位，未来十年将继续以10%的速度增长。空中交通流量的持续增长也给民航空管安全带来了巨大压力。目前，我国民航空管安全管理风险评估体系的许多指标仍具有局限性和实质性，缺乏规范性和连续性，不利于动态风险管理。因此，迫切需要建立一个成熟可靠的安全管理体系，实施基于问题的空中交通管制安全风险管理模式。
1中国空管安全风险管理现状
近年来，安全管理系统(SMS)的概念逐渐被发达国家的航空业所采用。国际民航组织要求成员国在其公约附件中在机场、空中交通管制和飞行作业中建立安全管理系统。据统计，全球70%的民航飞行事故是人为因素造成的，其余30%主要是天气、机械故障等原因造成的。因此，民航空管安全工作的核心是人。做好每一个参与安全生产的人，就抓住了安全工作的关键。问题管理正是以人为核心，充分调动人的主观能动性，识别安全风险，解决安全问题及其隐患。因此，研究和实施以问题管理为核心的安全管理模式，对扭转民航空管安全局面有很大帮助。问题管理提倡全时、全方位、全过程的提问和解决方案。问题管理从间接管理向直接管理转变；变专职管理为全职管理；变滞后管理为领先管理；变刚性管理为创新管理；变被动管理为主动管理；变模糊管理为务实管理。借鉴其他行业这种新型安全风险管理模式的成功经验，实施以问题为导向的民航空管安全风险管理模式，实现安全风险的动态管理、主动管理和先进管理，构建和建立该模式下适应民航空管安全工作新形势的民航空管安全管理体系，具有重要意义。
2问题管理和安全工作
所谓问题，是指需要研究、讨论和解决的矛盾、问题、事故或意外。问题管理是一项面向行动的管理职能，旨在找出可能影响组织的潜在或萌芽问题(立法、监管、政治或社会问题)。然后，动员和协调组织的所有资源，从战略上影响那些问题的发展。问题管理的根本目的是促进有利于组织的公共政策。由于安全工作的目标难以确定，安全工作的结果难以量化，事故具有偶然性，给安全工作的规划部署、监督控制、验收评价带来诸多困难。在这种情况下，更需要聚焦问题，在管理学的大框架下，就如何发现问题、解决问题做实实在在的工作。并以问题解决的程度作为衡量安全工作水平的尺度。企事业单位通过实施问题管理，可以尽早发现影响其潜力或萌芽状态的各种问题，并及时采取必要措施控制和解决这些问题。
3.基于问题管理的民航空管安全风险管理模型框架
民航空管安全管理应从制度、组织和日常管理等方面着眼于航空安全问题，构建基于问题管理的航空安全风险管理模式。首先，在制度层面，要将问题管理制度化，落实问题管理责任，规范安全管理。在组织架构上，为了保证问题的有效及时处理，需要重构组织流程，尽可能使组织扁平化；在日常安全管理中，应强调问题的发现、分析和解决，惯性和关键问题的控制，问题管理的分析和经验积累，将风险识别和适当的行动贯穿于问题管理的过程中。此外，要注意安全管理与企业危机管理的有机结合。
(1)在制度层面，通过对安全问题管理的制度化、规范化，将问题的安全管理责任具体落实到个人，调动人的积极性，变被动管理为主动管理。从一些问题管理的实践经验来看，不仅要把问题的后果落实到个人，还要鼓励从业者积极识别自己、他人和组织的问题，暴露自己、他人和组织的问题，通过各种形式的讨论，激发和培养个人识别和解决问题的能力。随着我国航空发展步伐的日益加快，风险积累效应越来越明显，客观上要求所有民航员工积极参与风险安全管理。实施安全风险管理，变专职部门的安全管理为专职管理，变被动管理为主动管理，无疑能适应航空工业快速发展带来的风险管理的客观要求。
(2)在组织层面，空管单位具有人员多、组织层次丰富、规模大的特点。在实施基于安全问题管理的风险管理模式时，应重构组织流程，尽可能使组织扁平化，提高安全信息的流动速度，确保安全问题的有效及时处理。这种组织流程再造也不需要在每个信息流环节设置相关实体部门。除了由专家和管理人员组成的职责明确的专职安全问题处理委员会外，其他都可以是虚拟化的部门，由安全问题处理委员会赋予明确的职责。
(3)在日常安全管理中，从问题管理的实践经验来看，强调员工和管理者，尤其是管理者通过绩效考核发现、分析和解决安全问题的能力，对于高效的安全管理非常重要。重点要放在惯性和关键安全问题的控制上，对于反复出现的安全问题要采取相应的惩戒措施。由于航空业风险的复杂性和多样性，管理中的安全问题很多，可用于安全管理的资源总是有限的，不可能涵盖安全管理的方方面面。因此，既要强调安全问题的优先性，又要注重解决问题的整体效益。应强调对直接危及航空安全的关键问题的管理，并强调对问题解决的适当反应，以最大限度地提高安全效益。因此，需要不断加强对安全问题的分析和管理经验积累，积累适当的安全问题响应阈值，重视对安全问题的跟踪分析，进而建立基于航空安全问题的风险预警系统，使解决安全问题的措施直接有效。
(4)基于问题管理的安全管理应与航空工业的危机管理相结合。危机管理属于企业公关的范畴。传统危机管理是一种狭义的危机管理概念。随着现代风险的扩大和管理方法的进步，现代危机管理理论强调提前预防危机。航空业是高风险行业，安全问题处理不当极易引发危机，直接威胁企业的生存空间。因此，运营商需要从整体上重视资源调配，将安全管理与危机管理有机结合，通过实施基于问题的安全管理，有效杜绝危机的发生；同时，一旦发生危机，可以通过积极实施基于问题的危机管理来弥补安全管理的不足，通过总结经验教训来进一步提高安全管理水平。危机管理理论指出，随着问题的发展，企业将面临越来越大的压力，付出越来越多的成本。因此，危机管理应侧重于问题生命周期的早期阶段。可以看出，在资源配置上，在危机管理可以与安全管理联动的情况下，资源配置的重点应该向安全管理倾斜。
4新模式实施后的优势
事故的发生可以说反映了安全管理的失败。直接抓住安全问题，推动安全管理，可以说抓住了安全管理的本质。问题管理提倡全方位、全时段、全过程的提问，然后解决问题。倡导基于安全问题的管理模式有以下优点:
(1)个别部门少数专职安全管理人员的安全管理变为所有职能部门的安全管理；
(2)扁平化安全管理层级，将安全工作直接延伸到基层，使存在的问题能够及时发现并迅速反馈到决策层；
(3)把发现和处理安全问题变成一项经常性的活动和制度；
(4)能营造安全危机感和责任感，鼓励人们提出自己的安全问题、他人的安全问题、组织的安全问题，强化领导和群众的权力意识和责任意识，培养责任意识，营造安全文化氛围；
(5)这种管理模式本身也是一种务实的管理方法论，强调安全管理的安全问题导向，有利于理清人们的思路，使安全工作中模糊的“管理”二字得到明确界定。
5结论和建议
从以上分析可以清楚地看出，在基于问题管理的安全风险管理新模式下，安全风险的识别、分析、评估和优化已经上升到了一个新的高度。新模式主要侧重于问题的发现、分析和解决，惯性和关键问题的控制，问题管理的分析和经验积累，以及贯穿问题管理过程的风险识别和适当行动。就空管单位的安全工作而言，任何安全事件的发生，都迫切需要空管安全组织架构的全体成员在事件的基础上发现问题，分析问题，进而发现更多安全管理上的不足。民航安全风险管理在理论研究和实践应用上都有很大的发展前景。随着风险管理时代的到来，它被赋予了新的理念和内容。不仅仅是航空业，谁先挖到谁就获得了安全风险管理的主动权，这对于面临激烈全球竞争的中国各行各业来说更是至关重要。只有抓住机遇，将安全风险管理的新思想、新技术、新方法应用于实践，才能确保民航空管的持续安全运行。
参考
[1]刘军.风险管理概论[M].北京。清华大学出版社，2008。
[2]李伟。东方航空公司安全风险管理研究[J].电子科技大学，2010。
[3]邹·。加强我国空中交通管制安全风险信息管理刻不容缓[J]。中国民航，2004(11):56~59。
[4]民用航空空中交通管理安全评估管理办法[S].中国民航局空中交通管理办公室，2011。
[5]杨军.实施基于现场控制的问题管理实现安全生产有序控制[J].理论研究与探索，2004(1):38~39。
樊落、贾桂娟、陈高明、周风华。空中交通管制安全风险评估指标体系的优化设计[J].中国安全科学杂志，2009。
[7]海因斯沃斯。问题管理:发现和定义[A]。上海:复旦大学出版社，1995。