浅谈案件管理中存在的问题及改进方法

所谓案件管理，是指检察机关根据有关规定，运用人力、物力、财力和信息资源，对执法办案活动进行控制、组织、协调、监督和处理，以保证案件质量和效率，提高法律监督能力和执法公信力的活动。

摘要:本文对当前案件管理中存在的问题及解决途径进行了分析和探讨，并在吸收学术界相关研究成果的基础上，提出了改进案件管理的一些看法。笔者认为，目前案件管理还存在案件质量评估、案件管理行政化、案件管理精细化、案件管理人性化、案件管理信息化建设滞后、案件管理奖惩机制落实等问题。只有解决以上问题，才能逐步完善案件管理。

关键词:案件管理，管理权，案件质量评估

案件管理是指检察机关管理人员对执法办案活动的管理，是司法管理的重要方面。所谓司法管理，是指按照司法规律的要求，通过计划、组织、协调、指导、监督、制约、评估、考核等手段，优化司法资源配置的组织活动。从目前我国各地的司法实践来看，司法管理还处于探索阶段，其机制体制、法规制度都有待进一步完善。

具体来说，案例管理是指？检察机关各级管理者通过计划、组织、领导、控制和创新，协调和组织自身资源，以有效实现既定目标的过程？。？检察机关案件管理是指依据有关法律和文件，运用人力、物力、财力和信息资源，对执法活动进行控制、组织和协调，以保证案件质量和办案效率，提高法律监督能力和执法公信力的活动。在实践中，案件管理部门对业务部门的执法和办案活动进行管理和监督。具体办案工作仍由各业务部门负责，案件管理部门和办案部门分工负责，相互配合，相互制约，并在检察长和检委会的领导下，对检察机关办理的案件进行综合业务管理:承担案件管理、流程监控、统计查询、质量管理、涉案款物、律师阅卷接待等主要任务。调整优化原有案件和线索管理范围，整合资源，形成权责明确的案件管理格局；明确具体的操作流程和要求，形成相互联系、相互制约、环环相扣的流程。？

2011 11 1最高人民检察院成立案件管理办公室，是负责案件管理的专门机构。此后，中国各级检察机关设立了2500多个专门的案件管理机构，并开始建立新的案件管理模式，即统一受理案件、全程管理、动态监督、案后评估、综合评估等。

2012年，最高人民检察院提出了案件管理的总体思路:以推进公正廉洁执法为核心，以提高办案质量和效率为目标，以检察信息化为手段，以健全组织机构、选优配强队伍、完善规章制度、建立信息平台为突破口，以统一办案、全程管理、动态监督、案后评估、综合评价为机制；坚持管理与服务并重，监督与配合并重，统筹兼顾，突出重点，积极稳妥，注重实效，全面推进案件管理集约化、信息化、规范化、科学化，推动检察工作科学发展。

为了促进司法管理(包括案件管理、审判管理等)的研究。)，中国政法大学司法理念与司法制度研究中心面向全国发起征文活动，先后收到论文数百篇。经过专家评审，30篇论文获得一、二等奖。首届司法管理研讨会上，来自最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、地方法院系统、检察院系统及多所知名高校的100余名专家和领导出席，并为获奖者举行了颁奖仪式。数十家国内媒体报道了这次会议。根据上述论文集的汇编(这是目前国内学术界第一部关于司法管理的论文汇编)，总结了关于案件管理研究的主要观点，并对相关问题进行了独立思考和分析。

一、案件管理中存在的问题

有文章分析了当前案件管理存在的问题:(1)对案件管理的地位和作用认识和重视不够；(2)案件管理机构职责不清，协调不到位；(3)没有建立统一高效的管理机制；(4)案件管理效果不佳，信息收集和报送不全面、不及时、不准确，业务调研和案件分析未有效开展。

另一篇文章认为，当前案件管理存在的主要问题是:(1)案件线索管理不规范；(2)案件质量管理没有形成体系；(三)案件质量监督管理不到位；(4)病例管理缺乏规范性；(5)错案责任追究难。

一些文章还指出，以下问题正在影响案件管理的发展:如行政化倾向突出，管理模式薄弱，内部机构过多而效率低下，前期权力控制不足而后期权力过度削减，信息化建设滞后，现代管理原则应用较少。所谓？管理模式是纵向强横向弱吗？意味着检察机关的案件管理模式纵向管理强，横向管理弱。以基层人民检察院为例，现行的两类垂直管理模式是:检察官业务部门负责人分管副检察长、检察长或检察委员会；最高人民检察院、省人民检察院、省人民检察院。多年来，垂直管理一直发展强劲。比如，从最高人民检察院到省级人民检察院的各个部门，从工作部署、检察指导、评议考核等等，都在发挥指挥棒的作用。横向管理是指对与主体相关的所有活动的控制、促进和维护。其主要表现是系统化的过程管理，其基本功能是全过程管理、动态管理和过程控制。横向管理是纵向管理的基础。前者重在物，后者重在人。只有将两者结合起来，才能形成科学的管理模式。

也有文章认为案件管理存在的问题有:(1)思想观念没有改变，固守旧的管理模式；(2)案件管理人员不足，整体素质有待提高；(3)案件管理机制不成熟，监督能力有待提高；(4)信息化建设缓慢，不能满足动态监管的要求。

二、解决案例管理问题的途径

有文章认为，应从以下几个方面改进案件管理:(1)更新观念，探索新的案件管理模式；(2)加大案件管理经费投入，加强案件管理人才培养；(3)优化案件管理机制，提高法律监督能力；(4)加强案件管理信息化建设，提高案件管理科学化水平。

另一篇文章提出了改进案件管理的几点对策:(1)保证案件质量，强化办案责任意识；(2)逐步推进个案管理的制度化、规范化；(3)提高思想认识，建立考核机制。

有文章就完善案件管理提出以下建议:(1)建立综合管理制度，案件管理要贯穿于办案的全过程，包括立案、侦查、采取强制措施、报捕、起诉、审判各个阶段。(2)建立大型司法网络，通过计算机技术将公安、检察机关的网络连接起来，进行统筹管理；(3)建立有效的监测、跟踪和报警系统；(4)建立案件质量评估机制；(5)建立重点审查与一般审查相结合的案件审查制度。

还有文章提出了解决案管中问题的基本思路:(1)准确把握案管机构的职能。案件管理机构的职能应当包括办案流程管理、办案质量管理、办案信息管理和综合管理。(2)探索建立科学的案件管理机制。首先，要建立检察业务规范化管理机制和案件程序监控管理机制；二是建立检察工作考核管理新机制:三是构建激励与约束并行的案件质量考核与案件监督管理联动机制。(3)加强案件管理机构和队伍建设。(4)加快信息化建设。(5)加强案件统计管理。(6)加强案件流程管理。(7)加强法律文书管理。(8)加强涉案款物管理。(9)加强案例评估管理。⑩

有文章指出了案件管理的发展方向和目标，认为案件管理方向的确定一方面要符合管理的基本规律，另一方面要符合检察工作的实际。目前，案件管理主要有三个发展方向:一是案件管理要与检察工作的总体方向相一致；二是案件管理的信息化方向；第三，案件管理要从粗放型向精细型转变，案件管理的目标是现代化、系统化、最优化。

有文章提出优化案件管理运行机制，倡导案件管理信息化，通过信息网络平台提高计划、组织和控制能力的观点。要从两方面入手。一是建设统一的软件管理系统，集办案、管理、统计、分析、监督于一体，实现信息互通和资源共享，提升法律监督能力。二是完善案件管理系统各平台建设，做到执法信息网上录入、执法过程网上管理、执法活动网上分类查询、执法环节网上全程监督、执法信息网上公开。

另一篇文章论述了深化案管机制的思路:(1)深化案管探索机制建设；(2)深化案例管理实践机制建设；(3)深化案件管理发展机制；(4)深化案件管理评估机制建设；(五)深化案件管理支撑机制建设。⑩三。关于完善案件管理的思考从当前学界对案件管理存在的问题分析，我们比较关注以下问题:案件质量评估、案件管理行政化、案件管理精细化、案件管理人性化、信息化建设滞后、案件管理奖惩机制落实等等。

在案件质量评价问题上，学术界有一个一致的观点，即加强案件管理，必须注重构建完善的案件质量评价机制。案件管理的意义在于提高办案质量，及时准确地评价办案人员办理的每一件案件的质量，并进行奖惩，会调动办案人员严格依法办案的积极性。也有学者对目前的评估方式提出质疑，认为通过人工方式进行案件质量评估和业务评估，不仅工作量大，而且受人为因素影响大，可信度大打折扣。因此，在建立统一的案件质量评价标准的框架下，利用计算机技术进行在线评价，可以增强评价的科学性。也有学者指出，目前的评价工作并不完善，表现在以下几点:一是评价标准不统一，二是评价的具体范围难以确定，三是评价方法不科学。

有学者主张:制定必要的“案件质量评估标准”，按照实事求是、客观公正、科学合理、民主公开的原则，采取自查、抽查、普检、通报、评估等方式，对各业务部门的案件质量和围绕办案开展的检查工作质量进行科学全面的评估。要建立一套符合检察工作规律和工作实际的案件监督评价体系，完善以案件质量为核心的评价体系，努力完善案件质量保障机制，提高执法水平和办案质量。一方面，要建立合格案件质量标准的评价机制，量化办案质量和具体指标，引导办案人员追求案件质量的最优化；另一方面，要推行办案风险评估机制，认真总结刑事检察实践中案件质量问题的前兆特征，梳理可能影响批捕起诉案件质量、引发质量问题的隐患，科学设计对策，尽可能消除质量隐患；同时，要推进质量考核机制和奖惩机制联动，通过考核界定办案质量，通过考核兑现奖罚，强化办案责任制和责任追究制，适当推进检察官激励约束机制建设。？

案件管理的行政化问题与检察机关的行政化问题相关。学术界对检察机关的行政化现象一直颇有微词。有学者指出:？检察机关行政化是影响公正和效率的危害之一。一些地方检察机关的地方保护主义和不作为或乱作为现象，往往与检察机关的行政性质有关。行政检察机关的思想根源在于封建法制的思想残余。检察机关越来越行政化，而不是司法机关。在党的十五大启动的司法改革中，司法机关把减少行政化作为改革的发展方向，而检察机关却缺乏相应的有效措施。30多年来，从检察机关的体制和工作机制上，并没有减少行政属性，增加司法属性。首先，根据《人民检察院组织法》第三条，检察长可以不服从检察委员会的决定，即检察长与检察委员会是平行关系，而《人民法院组织法》明文规定，院长必须依法服从审判委员会的决定。同时，审判委员会改革向审判化、专业化方向发展，与检察委员会改革形成了越来越大的差距。其次，在检察权运行模式上，表现为:检察长分管一个处(科)，副检察长或检察长分管，层层听取汇报。承办案件的人不能决定是否承办案件，表现出行政机关审批的特点。最后，检察官不具备法官的相对独立性，法官在一定条件下办案实行法官独任审判制度。？

另一位评论员指出:？在病例分布上，仍是部门领导安排较多，分类对应分布较少；一些简化的审判案件必须提交办公室领导和总检察长批准。况且，尽管近年来？检察长办案责任制？已全面实施，但管理上仍存在行政化倾向。比如主任检察官办案搭档的人员组合，大多是有组织的，很难选择两种方式。如果首席检察官发现该组织的人员不称职，他无权终止合作关系。又如，一些检察机关频繁调动检察业务骨干，使得他们不得不放弃自己熟悉的专业，重新熟悉新的岗位。这样一来，既不利于检察工作的专业化建设，也不利于检察工作岗位的稳定。？

因此，我们认为，在新一轮司法体制改革中，要把司法作为检察体制改革的一个方向，强化检察权运行中的司法属性，减少其行政属性，改变所谓办案人不能定案、定案人不承办的现象。相应地，案件管理权的司法属性会加强，行政属性会相应弱化。应该说，案件管理中行政色彩的弱化是提高案件管理的重点之一。此外，淡化案件管理的行政色彩还需要加强内部的监督和制约，因为任何权力都具有自我扩张的性质，已经扩张到了被控制的边界，监督和制约是控制权力越界的有效手段。

案件管理信息化建设滞后的问题，检察机关办案人员深有感触。虽然全国检察机关从上世纪90年代就开始了信息化建设，但效果并不理想，统一的信息化管理仍不完善。产生上述问题的原因是:一是管理者的思想认识还没有适应信息化的要求；二是因为信息管理体系和工作机制还不完善；三是因为基础网络设施不完善；第四，由于信息资源开发利用不足，信息化的规模效益没有凸显出来。因此，加强信息化建设也是提高案件管理的必由之路。

正如一些学者所指出的:？检察实践迫切需要专门部门承担数据统计管理和分析职能，实现检察长、各业务部门和相关监督部门之间的信息互通，在不同环节不同阶段及时享受和反馈案件信息，帮助各部门提高工作效率，便于上级检察机关指导。通过加强案件管理信息化建设，收集、汇总、分析案件管理过程中的各类信息，跟踪、统计、分析、研究执法效率和办案数据，发现办案中存在的问题，为检察长和检察委员会的宏观决策提供前瞻性建议，帮助办案部门加强信息沟通和反馈，与业务部门建立重大业务活动的信息交流机制和信息共享机制，最大限度地利用内部信息资源。？

关于案件管理的人性化，检察机关研究人员发布了？人本管理？“之声”提倡在个案管理中借鉴人本管理模式。所谓人本管理模式是指:？在管理过程中，要树立整体的人本观，既重视人的价值和自由，又以满足人的需要和全面发展为出发点和目的，充分发挥人的主动性和能动性，实现人的全面发展和企业、社会的进步。本质是什么？点亮人性光辉，回归人生价值，创造繁荣幸福？。？

人本管理理论的精髓在于把人作为管理的出发点和目的，尊重人的个性和价值，创造条件实现人的全面发展，教育人、引导人、激励人、塑造人、完善人；应采用柔性管理手段，即根据人的心理和行为特征，以非强制性的方式认可和服从管理对象，调动被管理者的自觉性、主动性和积极性。

笔者认为，在案件管理中实行人本管理模式，就是要充分尊重检察官的独立性，因为？从某种意义上说，检察机关的独立就是检察官的独立，没有检察官的独立就很难实现检察机关的独立？,?检察机关的独立既包括外部独立，即检察官只服从事实和法律，不受任何国家机关、事业单位、社会团体和个人的干涉，也包括检察官的内部独立，即检察官在自己的职权范围内享有充分的自主权，不受检察机关其他检察官或上级的干涉，接受的问责应以事后为准？。另外，要树立管理就是服务的理念。管理人员要从各个方面为检察官办案提供良好的服务和保障，在生活上关心检察官，解决他们的后顾之忧。

关于案件管理的精细化，有学者认为，目前的案件管理应该由粗放式向精细化转变。二是首先要运用现代信息技术创新管理方式，提高管理水平，完善适应案件管理的软件，实现办案的网上操作，对办案的各个环节进行网上管控。此外，还要规范细节，实现办理流程的精细化、量化、标准化。

关于案件管理中奖惩机制的落实，一些地方检察机关存在一些问题，如有的单位考评与奖惩管理部门不一致，导致考评与奖惩脱节，但一些地方检察机关进行了有益探索。如山东省青州市人民检察院根据案件考评结果，实施奖惩措施，督促干警依法办案，提高办案水平。该院开发了案件管理软件，将案件质量考评结果记入干警个人执法案卷，纳入办案人员及相关业务部门年度绩效考核，与干警评优、晋升、奖励挂钩。办案质量有问题的，应当根据案件质量问题的性质、程度和后果，采取必要的处分。应该说，案件质量评估结果的运用是案件评估功能发挥的基本保证。只有这样才能产生有效的激励效果，否则所谓的案件质量评估也只是白费力气。

综上所述，所谓案件管理，是指检察机关依照有关规定，运用人力、物力、财力、信息资源，对执法办案活动进行控制、组织、协调、监督和处理，以保证案件质量和效率，提高法律监督能力和执法公信力的活动。本文对当前案件管理中存在的问题及解决途径进行了分析和探讨，并在吸收学术界相关研究成果的基础上，提出了改进案件管理的一些看法。我们认为，目前案件管理还存在案件质量评估、案件管理行政化、案件管理精细化、案件管理人性化、案件管理信息化建设滞后、案件管理奖惩机制落实不到位等问题。这些问题亟待解决。只有解决以上问题，才能逐步完善案件管理。需要指出的是，当前案件管理的变化体现出以下特点:一是从粗放管理向精细管理转变；二是由强制管理向服务管理转变；三是从传统管理向信息化管理转变；四是从规则式管理向规范化管理转变；五是从分散管理向系统管理转变，最终目标是实现管理的人性化、科学化、规范化，从而提高执法质量和效率，促进司法公正。

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